(19)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第28页。

在经济上，要求限定最高租额、限制高利盘剥、反对预征钱粮及苛捐杂税、征收按市价计算、统一度量衡、禁止囤积居奇。[35] 参见注[22]，第253-254页。

七、制定关于工人和农人以及妇女的法律：……E.废除一切束缚女子的法律，女子在政治上、经济上、社会上、教育上一律享受平等权利。早在建党初期，人权成为中国共产党追求的目标与内在的基因。打破旧社会一切礼教习俗的束缚。[15] 《青年杂志》第1卷第1号（1915年9月15日发行）。大纲共19条，要求工人有集会结社、罢工、参与企业管理等权利，实行8小时工作制、保障工人最低工资和享受劳动保险以及保护女工、童工等。

在国民革命时期，中国共产党对于土地问题的基本主张是：土地国有、平均地权。……共产党主要任务之一，便是组织工人群众而指导他们的斗争，坚决的力争增高生活程度，增加工资，实行八小时工作制，争得绝无束缚的工人组织及阶级的工会之完全自由，争得无所限制的罢工权，努力反抗以至消灭工人无权无利的奴隶状况。【8】参见［美］杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社1996年版，第三章。

此外，纵向权力分配的模糊，也使上级政府易于下达无经费指令（unfunded mandates），将支出责任转嫁给下级政府，这又迫使基层政府在通过操纵混沌的预算外财政来弥补资金短缺。【71】李岚清：《健全和完善社会主义市场经济下的公共财政和税收体制》，《人民日报》2003年2月22日第2版。2010年12月，全国人大预算工委宣布，预算法修正事宜转交给国务院。行政首长能更高效地控制整个官僚体制，但也更明确地成为民主问责的对象，为其政策统一承担政治责任。

【79】参见韦森：《国家治理体制现代化：税收法定、预算法修改与预算法定》，商务印书馆2017年版，第173—175页。地方则为主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出，并分别列举两者包含的部分具体事项。

但是，技术改革本质上无法替代政治体制改革，原权力架构的核心部分无法通过纯粹技术性的改革得到改变，相反，恰恰需要对权力结构本身（例如人大、央地分权等制度）进行改革。【40】张志红根据《中华人民共和国宪法》第八十九条（国务院的职权）以及《地方组织法》第五十九（县级以上政府职权）、六十一（乡镇政府职权）条的规定，对各级政府的特有职权和共有职权进行分析，显示出央地政府职责同构的现象。在此背景下，建立一个现代化的公共财政预算体制就成为改革的突破口，因而行政管理的理性化和民主监督是财政预算改革的两大目标。例如，加强人大在财政法制改革过程中的实质性作用、强化地方政府在中央层面的政治参与权，并通过宪法修改或宪法性法律固定新的权力架构。

就纵向分权而言，2014年新一轮财政体制改革以来，地方财政自主空间有局部扩大，例如地方能够自由支配的一般性转移支付比例上升、【74】地方借债自主权有限度地放开（《预算法》第35条）等。【35】当时的社会组织结构呈现一种蜂窝式特征，各级行政和单位组织像蜂窝壁一样将社会分割为互不沟通、自给自足的部分。2008年国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》具体指明了作为行政体制改革重点内容的四个分开：政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。例如，在《预算法》修改过程中，学者们所主张的在各级人大设立预算委员会、扩大常委会的预算工作委员会的编制等建议并未得到采纳，因为人大内部的机构改革已超越《预算法》自身的功能定位，是其不能承受之重，需要通过专门修改、细化《人大组织法》来实现。

可见，改革在财政理性化和分权方面两翼并未均衡开展。而在国家与社会的关系上，两者又趋于高度一体化。

［美］王业键：《清代田赋刍论》，高风等译，人民出版社2008年版，第165页（认为在清朝的最后25年中，大多数省份的土地税收收入仅占整体土地产量的2％—4％）。随后，当年12月颁布的《分税制决定》作出了划分央地事权关系的初步尝试，将中央的事权／支出责任定位为国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。

【64】如此种种行政内部控制和预算纪律的缺失，致使政府部门享有巨大的资金使用自由以及继之而来的腐败，而无法有效地将其用于提供公共服务。为回应这一政治压力，国家必须缩小其集中性权力的范围，自我约束，建立保护私人产权、不滥用征税权的可信的承诺（credible commitment），【47】且要将私营经济吸纳、整合到它既有的政治框架中，以扩大统治的社会基础、强化执政的合法性。改革开放后，国家改革的重心是转变政府职能、限制集中性权力的范围，并提高供应公共服务的基础性能力，从而建立一个权力制约、功能分殊（包括国家—社会、立法—行政和中央—地方的功能分殊）的权力架构。【22】孙秀林、周飞舟：《土地财政与分税制：一个实证解释》，《中国社会科学》2013年第4期，第47页。【60】其三，核心预算机构在审查、汇编各部门概算过程中，对支出项目和规制政策的成本收益进行定量化的精确计算。这种分类方法难以清晰反映政府履行职能的情况，很多政府的重点工作支出如教育、农业、科技等散落于各类科目中，无法形成完整概念，造成外行看不懂、内行说不清。

那么，回看20世纪90年代以来的财政预算体制改革史，这两条主线是否均衡发展？ 四、中央行政权主导的财政体制改革之路：成效与局限 面对上述财政预算体制的缺陷，改革自90年代以来徐徐展开。【3】作为介于帝国和个人之间的非正式财税经纪人，上述两类中介掮客以不同方式对国家财政收入造成冲击：胥吏通过操纵包收捐税的权力向无法按时纳税的农民放高利贷，从而中饱私囊，属于赢利型经纪。

【58】财政管理领域亦莫能外，且在政府内部最早开始理性化过程，标志着政府理性这一现代观念的重要开端，【59】具体表现于：其一，专业化财政管理官僚取代了原先业余的工作人员。面对这一问题，国家开始明确中央和地方的事权分配，使各自的财权和支出责任成比例。

【49】其次，私营经济的壮大加速了对宪法和法律修改。在帝制时代，一方面，中国早在秦代就建立起了具有部分现代国家特征的中央集权帝国，【29】皇帝拥有几乎不受限制的广泛权力（他们拥有整个中国，并可随心所欲地处置对在其领域内的任何个人或群体）。

相比之下，与集中性权力缩减相关的改革难度则高得多，即建立一个权力制约、功能分殊的宪法制度架构，这些也正是中国国家建设的关键所在。【55】 从欧美国家的财政现代化进程看，在前预算国家，包税制为主的征税方式给予征税官员和包税商巨大的任意敛财的空间，支出决定由不同的行政机构各自分散地做出，缺乏一个监督和协调各类收支行为的核心机构，财政过程中充斥着各部门私产化的专款专用（earmarking）、权宜之计和低效腐败，上述三方面预算能力要素都较弱。同时，央地之间的收入分配采取多种形式的财政包干制，中央和地方政府之间签订固定租金或分成合同，后者在一定程度上成为了 包税商，而前者在此财政契约关系中得到的租金有限。总之，若无针对宪法监督、制约体制本身的改革，仅靠财政预算改革难以从根本上改革政治体制。

于纵向层面，改革旨在使央地事权和支出责任分配明晰化、成比例，并部分扩大了地方政府的财政自主权（例如，减少专项转移支付的比例而增加地方能够自由支配的一般性转移支付，减少对地方政府配套资金的要求，以及在中央严密监督的前提下开放地方借债权等）。2007年的《物权法》、2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》则对私有财产提供了更完备的法律保护，从而使国家在面对公民私产时受到更多限制。

【76】例如，在1994年分税制改革中，分为中央税、地方税、中央地方共享税。【53】参见［美］西达·斯考克波：《找回国家———当前研究的战略分析》，载［美］彼得·埃文斯、迪特里希·鲁施迈耶、西达·斯考克波主编：《找回国家》，方力维等译，三联书店2009年版，第21—22页。

在帝制时代，国家的管辖范围往往止于县级（皇权不下县），而更基层的农村社会秩序则主要由地方精英（宗族与乡绅）依据乡约族规维持。技术性的财政预算改革一定程度上改变了权力架构和决策模式，加强了宪法制度层面的权力制衡，引发进一步的政治体制改革，或至少使政治体制改革的必要性、迫切性凸显。

【56】参见Carolyn Webber Aron Wildavsky, A History of Taxation and Expenditure in the Western World, Simon and Schuster, pp. 326-330。同样，近年来预算改革在行政内部预算流程的改革层面阻力较小，预算能力较易得到快速提升。结果，它改变了行政体系内部的权力架构，重构了财政部门和其他部门之间的权力关系，使前者从一个简单的会计部门向准核心预算机构转变。【15】John L. Campbell, An Institutional Analysis of Fiscal Reform in Post-communist Europe, 25Theory Society 45,49-50(1996). 【16】参见林毅夫：《中国经济专题》，北京大学出版社2012年第2版，第四讲。

人大、审计制度改革需要改变整体权力架构，皆超出了纯粹预算技术改革的范围，而《预算法》修改虽历十余年，几经博弈，最终几乎没有触及人大、审计制度改革本身。借用坎普贝尔（John Campbell）对东欧前社会主义国家的形容，在这一阶段，中国具有两大特征：其一，在计划经济体制下，国家占有生产资料和生产剩余，其主要收入来自国有企业，只需国有银行从国企账户中直接扣除利润便可轻松完成征税过程，【15】因而国家自主性极高，不用与个人或社会团体讨价还价便可获得充足的经济资源。

由于大量预算外资金的存在、细化的部门预算的缺失和预算支出分类的不科学，【67】无论对于行政系统内部或外部的监督，都很难清晰地观察部门的具体活动。【75】See Gabriella Montinola, Yingyi Qian, and Barry R. Weingast, Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China,48 World Politics50,72-73(1995); Yongnian Zheng, Explaining the Sources of de facto Federalism in Reform China: Intergovernmental Decentralization, Globalization, and Central–Local Relations, 7 Japanese Journal of Political Science101, 107(2006). 【76】对于地方财政预算自主权具体内容的分析，参见吴良健：《地方分权与预算自主》，载《行政法论丛》（第18卷），法律出版社2016年版。

【38】对转变政府职能这一术语在政策和学术研究中使用情况的一个回顾，参见Linda Chelan Li, Managing Government Finance, in David S.G. Goodman, ed., The Handbook of the Politics of China, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2015, p.139。中国近现代史进程中，中央政府通过政治运动和法制改革的方式，不断地提高其财政汲取能力，并强化了对各部门支出的理性化控制。